Các Định Chế và Tiến Trình Chính Trị

Mục tiêu bài học:

Phân biệt vai trò và chức năng của các định chế chính trị chính thức và không chính thức, cùng tiến trình hoạt động của các định chế này.

1. Bạn có nghĩ là các cơ quan truyền thông của Việt Nam đã làm đúng chức năng và vai trò chưa?

2. Bạn nghĩ thế nào về quyền phủ quyết? Trong trường hợp Việt Nam có cần quyền phủ quyết không? Tại sao?

Câu hỏi thảo luận:

I. Dẫn nhập

Trong bài trước chúng ta đã điểm qua vai trò và chức năng của luật pháp và chính quyền. Khi nói đến chính quyền, ngày nay nguyên tắc tam quyền phân lập và “kiểm soát và cân bằng quyền lực” hầu như đã trở thành những nguyên tắc của mọi chính quyền trên thế giới, dù tên gọi có thể khác nhau. Trong bài này chúng ta sẽ phân biệt vai trò, chức năng và tiến trình hoạt động, cũng như quan hệ hỗ tương của các định chế chính trị chính thức và các định chế không chính thức trong sinh hoạt chính trị của một nước.

II. Các định chế chính thức

A. Cơ quan Lập Pháp: Cho đến ngày nay, trong tất cả 192 quốc gia (hội viên LHQ), nước nào cũng có một quốc hội, và thẩm quyền lập pháp được trao cho quốc hội. Tùy theo lịch sử và hoàn cảnh chính trị của mỗi nước mà hiến pháp thành lập quốc hội nhất viện (unicameral) hay lưỡng viện (bicameral). Dù là nhất viện hay lưỡng viện, quốc hội có các chức năng sau đây:
•
1. Lập Pháp: chức năng “làm luật” là chức năng quan trọng nhất và là thẩm quyền riêng của quốc hội.
•
2. Đại diện: Chức năng đại biểu của quốc hội gồm hai phần. Thứ nhất, thành viên của quốc hội, tại hầu hết các quốc gia, do nhân dân bầu lên để đại diện cho quyền lợi và nguyện vọng của cử tri tại địa phương. Thứ hai, ngoài chức năng đại diện cho cử tri, quốc hội còn là đại biểu của nguyện vọng chung của toàn dân, cho nên, đại biểu quốc hội (dân biểu) còn phải vì quyền lợi lâu dài của cử tri và của cả nước mà cân nhắc các quyết định của mình khi biểu quyết hay soạn thảo luật.
•
3. Giám sát hành chính: là một chức năng và cũng là một quy trình nhằm bảo đảm các luật lệ do quốc hội thông qua được thi hành nghiêm túc và chính xác. Tại các nước tây phương, tiến trình này gồm có các bước như sau:
•
o
a) Điều tra và điều trần trước quốc hội: quốc hội có quyền điều tra các viên chức chính quyền, và yêu cầu ra điều trần trước quốc hội.
•
o
b) Quyền phủ quyết của lập pháp: tại các nước có hệ thống phân quyền rõ rệt, quốc hội còn có quyền phủ quyết, như một phương tiện để giám sát hành chính, bằng cách ra các nghị quyết để ngăn cấm hoặc bác bỏ một quyết định của hành pháp. Riêng tại Hoa Kỳ, hiến pháp quy định rõ quyền phủ quyết của quốc hội trong trường hợp một đạo luật bị hành pháp phủ quyết; đó là khi quốc hội đạt được 2/3 số phiếu thuận thì một dự luật dù đã bị hành pháp phủ quyết cũng đương nhiên trở thành luật.
•
o
c) Kiểm soát ngân sách: đây cũng là một biện pháp giám sát hành chính của quốc hội, mặc dù ngân sách của chính phủ do hành pháp soạn thảo, nhưng quốc hội có thẩm quyền kiểm soát chi tiêu của các cơ quan nhà nước.
•
4. Giáo dục: chức năng giáo dục là một chức năng quan trọng của quốc hội, nói chung, và của đại biểu quốc hội, nói riêng, nhất là khi đại biểu về lại địa phương trình bày lại cho cử tri của mình về diễn tiến và các vấn đề liên quan đến quốc gia và địa phương, cũng như các thủ tục và trình tự giải quyết các vấn đề này.
•
5. Phục vụ cử tri: đại biểu quốc hội ngoài nhiệm vụ đại diện cho cử tri, còn phục vụ cử tri khi gặp các trở ngại hành chính, bằng cách liên lạc với các cơ quan hành chính để tìm hiểu vụ việc, thí dụ trợ cấp cựu chiến binh bị chậm trễ, hay thái độ cửa quyền của các cơ quan.

B. Cơ quan Hành Pháp

Tại các nước theo tổng thống chế, quyền hành pháp được trao cho tổng thống; tại các nước theo chế độ đại nghị, quyền hành pháp được trao cho thủ tướng. Cơ quan hành pháp có các chức năng sau đây:
•
1. Thi hành pháp luật: chức năng chính của người đứng đầu ngành hành pháp là thi hành nghiêm túc luật pháp do quốc hội thông qua. Một đạo luật chỉ có hiệu lực thi hành khi đã được tổng thống hay thủ tướng ký lệnh ban hành và công bố cho toàn dân. Ngoài ra người đứng đầu hành pháp còn có thể ban hành các nghị định (decree, ở Mỹ gọi là executive order), hay sắc lệnh (ordinance) có hiệu lực thi hành như một đạo luật; tuy nhiên, nghị định hay sắc lệnh phải tương ứng với hiến pháp và luật pháp hiện hành. Tại các nước tây phương, người dân có quyền khiếu nại tại tòa án về tính chất hợp pháp và hợp hiến của nghị định. Quốc hội cũng có thể đặt vấn đề với hành pháp về tính chất hợp pháp của nghị định. Các tranh chấp này sẽ được giải quyết tại tòa án.
•
2. Thành lập chính phủ: dĩ nhiên người đứng đầu hành pháp cần có một guồng máy để thi hành pháp luật. Hầu như toàn thể 192 nước đều có chính phủ hay nội các (cabinet), và các cơ quan trực thuộc-do người đứng đầu đầu hành pháp bổ nhiệm. Thủ tục bổ nhiệm bộ trưởng khác nhau tùy theo mỗi nước, nhưng hầu hết đều phải được cơ quan lập pháp chấp thuận (ở Việt Nam quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm của thủ tướng; tại Mỹ, Thượng viện quyết định chấp thuận đề nghị bổ nhiệm của tổng thống.)
•
3. Quyền phủ quyết: chỉ có các nước theo chế độ phân quyền và cân bằng quyền lực rõ rệt như tổng thống chế mới áp dụng quyền phủ quyết của hành pháp. Tại các nước theo chế độ đại nghị thì thủ tướng do đảng đa số trong quốc hội bầu ra nên dĩ nhiên không thể bác bỏ một đạo luật do quốc hội thông qua (bởi đa số, trong đó có đảng của thủ tướng). Quyền phủ quyết của hành pháp được đặt ra nhằm hai mục đích: thứ nhất là để ngăn chặn sự lấn quyền của quốc hội. Thứ hai là để phòng khi quốc hội ban hành các đạo luật vì bị ảnh hưởng của các nhóm quyền lợi đặc biệt. Tại các nước theo chế độ quân chủ lập hiến, nhà vua cũng có quyền phủ quyết các đạo luật, nhưng quyền này hiếm khi được sử dụng.
•
4. Đặc quyền hành pháp: trong những trường hợp khẩn trương hay chiến tranh, người đứng đầu hành pháp có thể sử dụng đặc quyền hành pháp-những quyền không được minh định trong hiến pháp, nhưng được hiểu ngầm trong cương vị hành pháp-để đối phó với tình thế. Thí dụ như khi tổng thống Lincoln của Mỹ trong cuộc Nội chiến Nam Bắc đã đã viện dẫn đặc quyền hành pháp để ngưng thi hành “thủ tục bảo hộ nhân thân” (habeas corpus), một thủ tục ngăn cấm chính quyền không được giam giữ người mà không đưa ra thời hạn xét xử một cách nhanh chóng; hoặc tổng thống Bush cho phép cơ quan an ninh nghe lén và kiểm soát điện thoại hoặc điện thư của những kẻ tình nghi khủng bố mà không cần trát của tòa án. Tuy nhiên, đặc quyền hành pháp phải chấm dứt khi đã hết tình trạng khẩn trương.
•
5. Hệ thống và thẩm quyền của chính quyền trung ương và địa phương: để có thể thực thi nghiêm túc pháp luật, cơ quan hành pháp cần có cơ cấu chính quyền từ trung ương đến địa phương; người đứng đầu hành pháp tùy theo tình hình và nhu cầu tổ chức các cơ quan và đơn vị hành chính để làm nhiệm vụ này. Các cơ quan chính quyền có nhiệm vụ thi hành luật pháp và có thể đưa ra các thủ tục hành chính để thi hành luật; tuy nhiên, những thủ tục hay quy định hành chính không thể trái ngược lại các luật lệ đã được quốc hội ban hành.

C. Cơ quan Tư Pháp

Tất cả các nước đều có ngành tư pháp, và tất cả các nước đều tuyên bố trong hiến pháp là ngành tư pháp hoàn toàn độc lập với hai ngành còn lại của chính quyền; tuy nhiên, tại rất nhiều nước, ngành tư pháp bị chi phối nặng nề bởi đảng cầm quyền. Tại sao ngành tư pháp cần phải độc lập với các ngành khác? Ngành tư pháp cần được độc lập, một cách ngắn gọn, là vì hai lý do. Thứ nhất, tòa án phải độc lập khi phán xử các khiếu kiện giữ người dân với nhau để bảo đảm tính vô tư và không bị ảnh hưởng của hành pháp hay lập pháp. Thứ hai, và đây mới là yếu tố quan trọng của tư pháp độc lập, ngành tư pháp là cơ quan cuối cùng để ngăn chặn sự lạm quyền của hai ngành còn lại. Trong tư thế độc lập, ngành tư pháp có thể phán quyết về một đạo luật vi hiến của quốc hội, hay một nghị định bất hợp pháp của hành pháp. Hơn thế nữa chỉ có tư thế độc lập thì tư pháp mới có thể phân xử các trường hợp khi công dân kiện nhà nước. Tại các nước tây phương việc dân đi kiện nhà nước là chuyện bình thường; ngay cả tại Việt Nam sau thời kỳ Đổi Mới, báo chí cũng đăng tải nhiều trường hợp người dân đi kiện các cơ quan chính quyền. Cơ quan tư pháp thường được tổ chức từ trung ương cho tới địa phương, gồm có các cơ quan sau:
•
1. Tối cao Pháp viện: là tòa kháng án (appellate) cao nhất của một nước. Hiến pháp của mọi nước hầu như đồng thanh quy định tính độc lập của tòa tối cao, nhưng chỉ có Mỹ là có phương thức bảo đảm tính độc lập này. Thẩm phán tối cao pháp viện, theo hiến pháp Mỹ, một khi đã được tổng thống bổ nhiệm và thượng viện phê chuẩn sẽ có nhiệm kỳ suốt đời nếu luôn luôn giữ hạnh kiểm xứng đáng. Nhiệm kỳ suốt đời này sẽ giúp cho thẩm phán không còn phải lo lắng về vị trí của họ xem có bị thay thế khi tổng thống hết nhiệm kỳ, hay các áp lực chính trị ảnh hưởng đến vai trò thẩm phán của họ. Tất cả những quyết định của thẩm phán tòa tối cao, trong tư cách độc lập, chỉ căn cứ trên hiến pháp và luật pháp mà thôi.
•
2. Thẩm quyền Giám sát Pháp lý: thẩm quyền giám sát pháp lý (judicial review) cho phép tòa tối cao duyệt và phê chuẩn các quyết định của tòa dưới hay các quyết định hay đạo luật của chính quyền có hợp hiến hoặc hợp pháp hay không. Một đạo luật hay nghị định đã bị tòa tối cao phán quyết là vi hiến hay bất hợp pháp sẽ bị hủy bỏ. Thẩm quyền Giám sát Pháp lý còn được các nước Tây Âu và Canada ghi hẳn trong hiến pháp như một chức năng của tòa tối cao.
•
3. Hệ thống và thẩm quyền của tòa án địa phương: tất cả mọi nước đều có hệ thống tòa án các cấp từ địa phương đến trung ương để phân xử các tranh tụng về hình sự cũng như dân sự giữa người dân với nhau, giữa nhà nước với cá nhân, hay giữa cá nhân với nhà nước.

III. Các định chế không chính thức

Trong một quốc gia, ngoài các định chế chính trị chính thức như đã nêu trong phần II, nhất là tại quốc gia theo kinh tế thị trường, còn có những định chế không chính thức vì không được quy định trong văn bản pháp luật nào hết, nhưng là một thực thể, và sự hiện hữu của những định chế này là một hệ luận đương nhiên của bất kỳ một xã hội nào.

A. Các nhóm Quyền lợi đặc biệt: là một nhóm người làm việc cùng với nhau để vận động cho quyền lợi của một thành phần nào đó trong xã hội. Tại Việt Nam với nền kinh tế đang mở cửa theo hướng thị trường, sự hình thành của các nhóm quyền lợi đặc biệt là tất yếu. Các nhóm quyền lợi đặc biệt tìm cách ảnh hưởng đến chính sách công, đặc biệt là qua cơ quan lập pháp để ban hành các đạo luật có lợi cho họ. Các nhóm quyền lợi đặc biệt có thể vận động cho quyền lợi riêng của từng nhóm, nhưng cũng có nhiều nhóm vận động cho quyền lợi của đại chúng. Thí dụ, nhóm vận động cấm hút thuốc lá nơi công cộng như nhà hàng, khách sạn, nhà ga, phi trường, v.v…là nhóm vận động cho quyền lợi của những người không hút thuốc, nhưng cũng có ích chung cho những người khác.

B. Truyền thông: truyền thông bao gồm các phương tiện thông tin đại chúng như báo chí, truyền thanh, truyền hình, và gần đây nhất là các trang báo điện tử trên Internet. Truyền thông, hay nói vắn tắt là báo chí, đã trở thành một định chế không chính thức trong sinh hoạt của nhân loại từ khi máy in được phát minh. Phát xuất từ quyền tự do ngôn luận, một quyền căn bản được ghi trong hiến pháp của tất cả quốc gia, sự thành lập các cơ sở truyền thông là điều đương nhiên. Tại nhiều quốc gia vì tư nhân không đủ tài chính nên nhà nước thường đứng ra thành lập các đài phát thanh và sau này là đài phát hình; riêng về báo chí thì tại đa số các nước là do tư nhân đứng ra kinh doanh.

Dù là do nhà nước đầu tư và quản lý hay do tư nhân kinh doanh, truyền thông có những chức năng sau:
•
1. Thông tin: phổ biến đến đại chúng các tin tức liên quan đến sinh hoạt hàng ngày.
•
2. Diễn đàn đại chúng: mọi vấn đề từ lớn đến nhỏ đều được phân tích, giải thích, thảo luận và trình bày trước công luận.
•
3. Tác nhân thay đổi: báo chí đóng một vai trò quan trọng trong việc thay đổi suy tư và ngay cả nếp sống của xã hội, như ảnh hưởng của các tờ báo tại Việt Nam hồi đầu thế kỷ 20 trong việc cải cách và dẹp bỏ các hủ tục và phát huy nếp sống mới; hay phản ánh các tiêu cực xã hội cần được bài trừ như đang diễn ra hiện nay.
•
4. Tuyên truyền: báo chí, truyền thanh, truyền hình còn là phương tiện để nhà nước truyền đạt và phổ biến cũng như vận động sự hỗ trợ của quần chúng cho một chính sách nào đó của chính quyền.
•
5. Kênh thông tin ngoại giao: các phương tiện truyền thông còn được các nguyên thủ quốc gia dùng để gửi thông điệp đến các đối tác của họ, tuy không chính thức như qua công hàm ngoại giao, nhưng cũng chuyển tải đầy đủ ý định của chính quyền như các công văn chính thức. Các ngoại trưởng tuyên bố với báo chí về một vấn đề quốc tế là một thí dụ điển hình.
•
6. Giám hộ xã hội: ngày nay có lẽ không ai còn phủ nhận vai trò giám hộ xã hội của truyền thông từ các hoạt động trong lãnh vực tư và thị trường đến các lãnh vực công và chính quyền. Các vụ xì-căng-đan của tập đoàn Enron tại Mỹ (cuối thập niên 1990) hay vụ Watergate của tổng thống Nixon (thập niên 1970) là những thí dụ điển hình. Tại Việt Nam, báo chí cũng phanh phui các vụ biển thủ công quỹ (PMU 18), gian lận trong thi cử liên quan đến các viên chức chính quyền, vân vân.

Tuy nhiên, để thực hiện nghiêm chỉnh các chức năng nêu trên, nhất là chức năng giám hộ xã hội, báo chí nói riêng và truyền thông nói chung, không những phải tuân theo các luật lệ hiện hành, mà còn phải tự tuân theo các nguyên tắc đạo đức nghề nghiệp khi thu thập và phổ biến tin tức một cách trung thực, không thiên vị. Tại các nước có trình độ dân trí cao, những cơ quan truyền thông nào thiếu trung thực và thiên vị sẽ bị độc giả tẩy chay, đó là chưa kể đến các vụ kiện tụng do thông tin thiếu trung thực mang đến. Làm đúng chức năng của mình, truyền thông là một định chế không thể thiếu được của một xã hội văn minh. Đó cũng là lý do khiến đại đế Napoleon Bonaparte đã nói: “Ba tờ báo còn đáng ngại hơn cả một trăm lưỡi dao găm.”

C. Các tổ chức tư nhân: một hệ luận tự nhiên của các nhóm quyền lợi là việc hình thành các tổ chức tư nhân. Căn cứ trên quyền tự do hội họp, một dân quyền mà hiến pháp bất kỳ nước nào cũng công nhận, công dân tự tổ chức thành những hội đoàn bất vụ lợi (để phân biệt với các tổ chức thương mại, công ty hoạt động vì lợi nhuận) và phi chính phủ (để phân biệt với các tổ chức do nhà nước thành lập, cung cấp kinh phí và điều hành). Các tổ chức tư nhân phi lợi nhuận tại các nước tây phương đóng góp rất nhiều trong việc xây dựng xã hội dân sự và cộng đồng, từ các công tác từ thiện như viện mồ côi, trẻ bụi đời, đến giáo dục, và ngay cả chính trị như tổ chức NAACP (National Association for the Advancement of Colored People-Hội Quốc gia Tranh đấu cho Sự thăng tiến của người da mầu) hay ACLU (American Civil Liberties Union-Liên đoàn Tự do Dân sự Hoa Kỳ) tại Hoa Kỳ.

IV. Hiến Pháp Việt Nam

Bản Hiến Pháp hiện nay là bản được tu chính lần thứ tư kể từ bản hiến pháp đầu tiên của Việt Nam được ban hành năm 1946.[1] Quyền và nghĩa vụ công dân được quy định trong chương II, từ điều 4 đến điều 16. Sau đó bản hiến pháp này được tu chính năm 1959.[2] Quyền và nghĩa vụ công dân được quy định trong chương III, từ điều 22 đến 42. Đến năm 1980, hiến pháp lại được tu chính lần nữa, khi đất nước được thống nhất năm 1975.[3] Quyền và nghĩa vụ công dân được quy định trong chương V, từ điều 53 đến 81. Cũng trong hiến pháp 1980, điều 4 quy định quyền lãnh đạo của đảng Cộng sản Việt Nam. Năm 1992, 6 năm sau khi tiến hành Đổi Mới, hiến pháp lại được tu chính, nhấn mạnh đến việc xây dựng nhà nước pháp quyền tại Việt Nam. Quyền và nghĩa vụ công dân được quy định trong chương V, từ điều 49 tới 82.[4] Các định chế và tiến trình chính trị cũng được quy định trong hiến pháp.

V. Kết luận

Dù có áp dụng nguyên tắc tam quyền phân lập hay không, các định chế chính thức và tiến trình chính trị đều được hiến pháp của một nước quy định. Hiến pháp là văn bản pháp lý cao nhất của một nước và là căn bản cho cơ quan lập pháp làm luật. Tư pháp độc lập không những là một nguyên tắc căn bản, mà còn là một phương thức hữu hiệu nhất để ngăn cản sự chuyên quyền và lạm quyền của các ngành chính quyền. Việt Nam đang tiến dần đến kinh tế thị trường và hội nhập với kinh tế toàn cầu, cho nên các định chế không chính thức cũng đang được thành hình. Truyền thông đang đóng một vai trò quan trọng trong việc giáo dục quần chúng, thông tin và giám hộ xã hội. Các tổ chức tư nhân và các tổ chức quần chúng đang ngày một trở thành những thực thể góp phần không nhỏ trong sự phát triển xã hội.

© Học Viện Công Dân 2006

Ghi Chú:

[1] Toàn văn bản hiến pháp nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hòa 1946 tại: http://vnthuquan.net/truyen/truyentext.aspx?tid=2qtqv3m3237n1nqnqnqn31n343tq83a3q3m3237nvn

[2] Toàn văn bản hiến pháp nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hòa 1959 tại: http://vnthuquan.net/truyen/truyentext.aspx?tid=2qtqv3m3237n1nqnqn4n31n343tq83a3q3m3237nvn

[3] Toàn văn bản hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam 1980 tại: http://vnthuquan.net/truyen/truyentext.aspx?tid=2qtqv3m3237n1nqn4n0n31n343tq83a3q3m3237nvn

[4] Toàn văn bản hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam 1992 tại http://laws.dongnai.gov.vn/1991_to_2000/1992/199204/199204180001

_________

https://tinvui.wordpress.com/2009/07/23/cac-dịnh-chế-va-tiến-trinh-chinh-trị/